根据异常凭证作出的要求补税的终局行政行为，均应当认定为无效行政行为

虽然《税收征收管理法实施细则》第九条规定“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”，但这是一种排他性的规定，即，这四种行为只能由稽查局查处，连总局也不能变更。但，该条第二款规定“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉”，也就是说，总局还可以在不违反该规定的前提，自行划分税务局和稽查局的职责。

根据《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》国税函[2003]140号的规定，稽查局的现行职责是指：稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执法活动，由各级稽查局负责。

对于纳税人取得异常凭证，根据《国家税务总局关于异常增值税扣税凭证管理等有关事项的公告》（国家税务总局公告2019年第38号）第三条规定，尚未抵扣或退税的，暂缓抵扣或退税；已经抵扣或退税的，除纳税信用等级A级的纳税人外，予以进项转出或追回退税；纳税人对税务机关认定的异常凭证存有异议，可向主管税务机关提出核实申请。经税务机关核实，符合现行增值税进项税额抵扣或退税相关规定的，纳税人可继续申报抵扣或者重新申报退税；符合消费税抵扣规定且已缴纳消费税税款的，纳税人可继续申报抵扣消费税税款。

我们认为：

对于纳税人的开票、报税等税务处理行为，除非有足够的证据足以证明其违法，否则，推定其合法（当然，即使推定合法，也不影响依法进行的纳税调整）。

当纳税人取得异常凭证，分局只能基于风险管理要求，要求纳税人暂不允许抵扣或进项转出或退还之前的退税，而不能据此做出让纳税补缴税款的终局行政行为。

纳税人对异常凭证有异议的，可以向主管税务机关提出核实申请，即，纳税人可以自证清白，如果纳税人不能自证清白的，也不宜据此作出要求进项转出或不得抵扣或归还退税的终局行政行为。

如果仅因为纳税人无法自证清白，就对纳税人作出要求进项转出或不得抵扣或归还退税的终局行政行为，应当认定为该具体行政行为没有事实依据和法律依据，构成重大且明显违法，该具体行政行为无效，因为分局无权“进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执法活动”，因此：

当纳税人不能自证清白的时候，分局充其量只能认定:你单位提交的资料，不足以证明“符合办理增值税进项税额抵扣、出口退税或消费税抵扣等涉税事项的现行规定”，而不能认定:“不符合办理增值税进项税额抵扣、出口退税或消费税抵扣等涉税事项的现行规定”。

当纳税人取得异常凭证，如果纳税人提交的材料不足以自证清白、又不愿意承担不利后果的时候，正确的做法应当是移送稽查局，而不能因为纳税人“不足以自证清白”就对纳税人作出要求进项转出或不得抵扣或归还退税的终局行政行为。