从税务稽查案例看：行政虚开与刑事虚开的界定与区分
虚开案件2024年是一个分水岭。发票管理办法实施细则修订，两高新司法解释出台，一前一后，几乎同步。但实务中，税务机关移送过来的虚开案件，到了公安、检察院、法院这边，常常得出不一样的结论。原因很简单——税务机关认虚开，刑法不一定认。
一、行政虚开：看行为，不问后果
行政法意义上的虚开，核心依据是《发票管理办法》第二十一条第二款。条文写得很直白：为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票，四种情形，都是虚开。2024年3月1日施行的实施细则第二十九条进一步解释了什么叫“与实际经营业务情况不符”——要么根本没有交易就开票，要么有交易但发票上买的、卖的、商品名称、金额等信息对不上。
简而言之，行政虚开只看一个东西：发票内容与实际情况匹不匹配。至于你为什么虚开，虚开之后造成了什么后果，不问。即便你的目的不是为了骗税，发票也没有实际用于抵扣，只要你开了内容不实的发票，税务机关就可以认定虚开，该罚款罚款、该没收没收。2024年修改后的发票管理办法第三十五条规定，虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下罚款。没有金额门槛，哪怕只虚开了几百块钱，也是虚开。
行政法的逻辑不难理解。发票管理制度是税收征管的基础设施，税务机关要的是秩序和规范，容不得马虎。
二、刑事虚开：要目的，要结果，还得看数额
刑法的逻辑完全不同。《刑法》第二百零五条写虚开增值税专用发票罪，罪状表述很简单——“虚开增值税专用发票的，处三年以下有期徒刑或者拘役”，量刑一路上去，最高能到无期徒刑。但条文简单，不等于入罪门槛就低。
这里有一个绕不开的文件——最高人民法院研究室法研〔2015〕58号复函。2015年最高法研究室给公安部经侦局回复，明确提出：行为人主观上并无骗取抵扣税款的故意，客观上未造成国家增值税款损失的，不宜以虚开增值税专用发票罪论处。这段话分量很重，等于给本罪加了两道闸门——主观上要有骗税目的，客观上要造成税款损失。
2018年最高人民法院发布保护产权和企业家合法权益典型案例，张某强案再次印证了这个立场。张某强借用他人公司名义为自己企业开票，但实际有经营，没有骗税目的，也没造成国家损失，最高法最终宣告无罪。
到了2024年，两高《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕4号）第十条第二款直接把这条司法共识写成了成文法：为虚增业绩、融资、贷款等不以骗抵税款为目的，没有因抵扣造成税款被骗损失的，不以本罪论处。第十一条还设了起刑点——虚开税款数额在十万元以上的才定罪。
所以，刑事虚开的要件是四条：一是虚开的客观行为（跟行政虚开一致）；二是主观上要有骗抵税款的目的；三是客观上要造成税款损失；四是虚开税款数额得够十万元。缺一条，都不构成虚开增值税专用发票罪。
三、两者的错位与实务风险
症结就在这里。税务机关的认定标准，跟刑法的入罪标准，本来就不在一条线上。税务机关只管“发票内容与实际情况不符”，公安和司法机关要追问“有没有骗税目的”“有没有造成税款损失”。这种错位，正是实务中大量争议的根源。
典型的例子是对开、环开行为——几个公司之间互相开票，没有真实交易，目的大多是虚增业绩、美化报表、应付融资审查，不是为了骗税，也不会实际抵扣造成税款流失。按《发票管理办法》，这绝对是虚开，税务机关依法处罚，没有争议。但到了刑法层面，由于没有骗税目的、没有税款损失，法院很可能认定不构成虚开增值税专用发票罪。
如实代开也是。一个小规模纳税人的企业，自己有真实货物要卖，但开不出增值税专用发票，就找一家能开票的一般纳税人公司，让对方替自己如实开票给买家。开票内容跟真实交易完全一致，只是开票主体不是销售方本人。税务稽查一来，“三流不一致”，认定为虚开，罚款。但2015年最高法研究室复函明确说了，这种行为主观上无骗税故意、客观上未造成税款损失，不宜按刑法第二百零五条定罪。
这两个例子说明，行政虚开和刑事虚开之间，不是一个量的区别，而是一个质的区别。不是虚开金额大一点就成了刑事犯罪，而是刑事犯罪要求额外的、行政法根本不问的主观目的和损害结果。二者之间有一道法律意义上的断层。
四、对实务工作的几点提示
说回到办案。接手虚开案件，第一步就是厘清这个行为究竟处在哪个层次。税务机关移送过来的线索，不能不加甄别地当作刑事案件的定案依据。审查的关键点，一个是开票的真实目的——到底是骗税、非法抵扣，还是为了应付考核、美化报表？另一个是税款的实际损失——有没有实际抵扣，抵扣了多少，国家税收是不是真的受损了？
如果企业在稽查阶段被认定为行政虚开，但不符合刑事犯罪的构成要件，辩护的方向就很清晰——着力论证“不以骗抵税款为目的”和“未造成税款损失”。一旦这两点成立，虚开增值税专用发票罪的指控就不攻自破。
对企业和财税顾问来说，平时也要建立这个意识。税务稽查环节，不要一上来就默认“反正就是虚开了，认罚了事”。要把行为的目的和后果提前说清楚，避免税务机关在案件移送时，因为信息不完整而把行政违法误判为犯罪线索。
税收征管制度追求的是规范，刑法追求的是公正。规范与公正之间，有时并不重合。作为税务律师，我们的工作，就是在两者交叉的地带，帮当事人找到那个准确的法律位置。