最高法答复定调：虚开定罪不应泛化，应区分“虚抵（偷逃税）”和“虚开（骗税）”
编者按： 2025年12月22日，最高人民法院办公厅发布《对关于明确虚开增值税专用发票“虚抵进项税额”行为性质建议的答复》（法办函〔2025〕1595号），这份看似普通的公文却在财税法律界掀起巨浪。答复明确了一个关键问题：为逃税目的而“虚抵进项税额”的行为，应定性为逃税罪，而非虚开增值税专用发票罪。
这一表态并非孤例，而是最高人民法院在2024年3月与最高人民检察院联合发布《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》后，又一次系统性纠偏。答复函的背后，是司法系统对“虚开增值税专用发票罪”打击范围过宽、定性不准问题的深刻反思。
一、背景与争议：一封代表建议引发的司法回应
2025年11月17日，十四届全国人大代表、山东文康（临沂）律师事务所主任程萍向最高人民法院提交了一份建议，核心诉求是明确虚开增值税专用发票“虚抵进项税额”行为的法律性质。这一建议直指司法实践中长期存在的争议焦点。最高人民法院对此高度重视，在前期电话答复基础上，于2025年12月9日专门作出书面答复，并于12月22日对外公开。
2025年12月22日，最高人民法院办公厅发布《对关于明确虚开增值税专用发票“虚抵进项税额”行为性质建议的答复》（法办函〔2025〕1595号，以下简称“答复函”），开宗明义地指出：“实践中，虚开增值税专用发票既可以用于逃税，也可以用于骗取国家税款。”这一区分看似简单，却触及了税收犯罪领域最根本的法理问题。长期以来，司法实践中存在一种倾向：将“虚开”简单等同于“不真实开票”，只要发票内容不真实，就倾向于认定为虚开增值税专用发票罪。
这种倾向导致大量本应定性为逃税的行为被“升格”为虚开犯罪，而两罪的法定刑差异显著，逃税罪最高刑期为七年，而虚开增值税专用发票罪最高可判无期徒刑。该答复之所以重要，是因为它反映了实务界对司法标准不统一的普遍关切。实践中，由于各地对于虚开增值税专用发票罪的构成，以及法释4号文的理解和适用，导致不少当事人因“虚抵进项”被控虚开罪，面临远超逃税罪的刑罚风险。
二、核心区分：逃税与骗税的本质差异
答复函的核心贡献在于清晰界定了虚抵（偷逃税）与虚开（骗税）的本质区别。最高人民法院明确指出：“逃税罪是行为人基于逃避应纳税义务而实施的犯罪，行为危害性在于应缴不缴造成国家应该征收的税款流失；虚开增值税专用发票罪则是行为人利用增值税专用发票可以抵扣税款的功能，虚开发票以骗取国家税款，本质上是以欺骗手段积极地占有国家财产，即属于诈骗犯罪。”
（一）“虚开（骗税）”与“虚抵（偷税）”主客观方面的差异及示例
这一区分基于刑法理论中的**“主客观相统一”和“罪责刑相适应”原则**。从主观故意看，逃税目的是“不缴或少缴应缴税款”，而虚开（骗税）目的是“骗取国家既有财产”；从客观危害看，逃税造成“应征税款流失”，虚开造成“国家既有财产损失”。
举例来说，一家企业年销售额1000万元，按13%税率计算销项税额130万元。如果该企业通过虚开发票虚增进项100万元，导致实际缴税仅30万元，这种行为属于逃税——国家本应征收的130万元税款中，有100万元因虚假进项而流失。
但如果该企业销项税额为零或很少，却通过虚开发票取得对应进项税额100万元，在企业账面上形成了留抵进项税，则属于虚开（骗税）——这100万元是国家金库中既有的财产，被行为人以欺骗手段非法占有。当然，虚开增值税专用发票罪并非结果犯，因此构成本罪只要求形成留抵，不要求实际取得留抵退税。
（二）对法释4号文及25 年 11 月发布的8个依法惩治危害税收征管典型案例的补充解释
答复函特别强调：“对于虚开增值税专用发票以‘虚抵进项税额’，进而实现不缴、少缴税款，即为逃税目的而虚开的，因行为人主观上是基于逃税的故意，客观上也是造成国家应征税款没有征收到，即应征税款流失，而不是造成国家既有财产损失，因此应不同于基于骗取国家税款的故意而虚开增值税专用发票的行为。”
这一立场并非最高人民法院的突然转向。早在2024年3月的司法解释中，第十条第二款就规定：“为虚增业绩、融资、贷款等不以骗抵税款为目的，没有因抵扣造成税款被骗损失的，不以本罪论处，构成其他犯罪的，依法以其他犯罪追究刑事责任。”
其中的“等”字，按照体系解释的方法，应当包含以逃税为目的的虚开行为。2025年11月24日，最高人民法院发布8个依法惩治危害税收征管典型案例，其中第一个案例明确提出“以虚开的增值税专用发票抵扣逃税的，应根据主客观相一致原则依法处理”，即构成逃税罪的观点。
三、实践纠偏：从“定罪泛化”到“限缩解释”
（一）答复是为了纠正实践中对虚开专票罪的定罪泛化的倾向
答复函毫不避讳地指出了当前司法实践中的问题：“我们注意到，理论和实践中对于虚开增值税专用发票行为存在定罪泛化的倾向——脱离主客观相统一和罪责刑相适应原则，不考虑行为人的主观目的，将‘虚开’理解为‘不真实开票’，导致定性不准、打击范围过宽。”
这种“泛化”倾向有着深刻的历史根源。增值税专用发票自1994年税制改革后成为税收管理的重要工具，而虚开增值税专用发票罪在刑法中的设立，最初是为了打击猖獗的发票犯罪。在早期实践中，司法机关往往采取“形式判断”标准：只要发票内容不真实，就认定为虚开。
随着经济发展和商业模式创新，这种简单化的判断标准日益显现其局限性。尤其是增值税专用发票不仅仅只有抵扣的功能，而且与企业的营业收入、营业成本等关联。有的企业甚至为了虚增业绩，多开发票、多纳税款。有的企业（尤其是像运输、再生资源等进项缺失的行业）则为了降低税负，会在真实交易基础上“适当调整”发票内容，或者虚开发票用于进项抵扣和成本扣除，根本目的是为了弥补进项发票无法取得的问题。这些行为与虚开增值税专用发票的主观目的和客观危害差异巨大。
最高人民法院的答复标志着司法观念的转变：从“形式判断”转向“实质判断”，从“行为中心”转向“目的与结果并重”。这种转变符合现代刑法理论的发展趋势，也回应了社会对司法公正的期待。
（二）答复同时提到了加强多部门之间对于虚开定罪的沟通，以求达成共识
值得注意的是，最高人民法院并非单方面推进这一转变。答复函透露：“我院一方面积极与国家税务总局、公安部、最高人民检察院等部门加强沟通，力求达成共识。” 这表明最高司法机关已经意识到，税收犯罪的治理需要多部门协同，统一执法标准。
这种协同努力在2024年的司法解释中已有体现，该解释对虚开增值税专用发票罪的范围进行了明确限缩。而2025年的答复函和典型案例发布，则是这一限缩解释立场的进一步巩固和宣示。
四、深远影响：行刑衔接与税收治理现代化
最高人民法院的这份答复函，其意义远不止于澄清一个法律适用问题。它标志着中国税收司法治理进入了一个新阶段，对税收执法、司法实践和企业合规都将产生深远影响。
（一）答复函将有力推动“行刑衔接”机制的完善
税收违法行为通常先由税务机关查处，达到刑事立案标准后再移送司法机关。过去由于“虚开”认定标准宽泛，许多本应作为行政违法处理的案件被直接移送刑事侦查，导致行政程序与刑事程序衔接不畅。
最高人民法院明确限缩虚开罪的适用范围，意味着更多案件将在行政环节得到妥善处理，只有真正以骗取国家税款为目的的行为才会进入刑事程序。这不仅符合“比例原则”，也能优化司法资源配置。
（二）答复函为企业税务合规提供了更清晰的指引
长期以来，企业对“虚开发票”的法律风险心存恐惧，因为一旦被认定为虚开罪，将面临严厉的刑事处罚。现在，最高人民法院明确了“逃税目的”与“骗税目的”的区别，企业可以更有针对性地进行税务合规建设。
例如，企业应当建立完善的发票管理制度，确保所有进项发票都有真实交易背景；同时，要避免通过虚开发票骗取退税的行为，因为这种行为仍将构成虚开罪。这种区分使企业税务合规的重点更加明确。
（三）答复函体现了司法对经济发展新常态的适应
在当前经济环境下，保护市场主体活力、优化营商环境成为重要政策目标。最高人民法院通过限缩虚开罪的打击范围，避免了对企业经营活动的过度干预，体现了司法政策的审慎与克制。
这种审慎态度在最高人民检察院的相关文件中也有体现。《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》第6条指出：“注意把握一般涉税违法行为与以骗取国家税款为目的的涉税犯罪的界限，对于有实际生产经营活动的企业为虚增业绩、融资、贷款等非骗税目的且没有造成税款损失的虚开增值税专用发票行为，不以虚开增值税专用发票罪定性处理。”
（四）答复函将促进税收法治理念的普及
通过明确区分逃税与骗税，最高人民法院实际上在进行一次生动的税法教育：税收违法行为有不同的性质和危害程度，应当区别对待。这种区别对待不仅符合罪刑法定原则，也符合税收公平原则。
展望未来，随着最高人民法院立场的明确，地方各级法院在审理类似案件时将有了更清晰的指导。税务机关在行政执法中，也需要相应调整案件移送标准，加强与司法机关的沟通协调。
结语
这份答复函发布后，财税法律界反响热烈。多位专家指出，这是：税收司法理性化的重要里程碑。在网易的相关报道中，评论认为该函“有利于彻底扭转虚开增值税专用发票罪的泛化倾向，准确界定该罪名”。这份答复不仅是对一个具体法律问题的澄清，更是对司法理念的一次重要调整：从“一刀切”的粗放式打击，转向“区别对待”的精细化治理；从重刑主义的思维定式，转向罪责刑相适应的理性司法。
对于纳税人而言，这无疑是一个积极的信号。它意味着，中国的税收司法正在朝着更加公平、更加合理的方向发展。企业在经营过程中，只要诚实守信、规范操作，就不必过度担忧不可预见的刑事风险。