审计不能当超级甲方——法释〔2026〕12号划了一条很多人还没看懂的线

15.法律文章

上周一个做市政的老朋友来找我，手里捏着一份审计决定书，脸是绿的。

三年前的道路工程，早就验收通车了，尾款却一直被卡着。城投公司的说法年年一样：审计局还没审完，等结论。上个月结论终于出来了——核减八百多万。城投把这份决定书拍在他面前，说就按这个数结，爱要不要。

他问我：审计局定的数，我能不认吗？

我只反问他一句：你们合同里写过“以审计结果为准”吗？

他一愣，说没有。

我说，那这份决定书，在法律上跟你的结算没什么关系。

他眼睛瞪得很大。这个答案出乎他的意料，但细想之下，本该如此。

一、审计到底审谁？这个问题被误解了太多年

很多人——包括不少城投的高管——对审计有一个根深蒂固的误会：审计局是替政府“把关”工程款的，施工单位报多少，审计局核多少，核完的就是最终价。

这个逻辑听起来天经地义，但错得离谱。

2021年修正的《审计法》第二十三条写得明明白白：审计机关对“政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况”，进行审计监督。（节引）

看清楚，它审的是建设单位的预算怎么花的、决算怎么做出来的，不是审建设单位跟施工单位这份合同该怎么结。

换句话说，审计局是建设单位的“财务监护人”，不是施工单位的“合同甲方”。

全国人大法工委在2017年有一个复函，说得更直白：审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。建设单位与施工单位是平等的民事主体，不能因为钱是国家出的，就把这份民事合同变成行政命令。

这个复函出来近十年了，实务中“以审代结”的惯性依然强大。

其实最高法更早就有过明确表态。2001年，最高法在〔2001〕民一他字第2号电话答复里就说：

“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。”

只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能把审计结论作为判决依据。这个口径比法工委复函还早十六年。

2015年全国民事审判工作会议纪要也重申了同一立场：当事人请求以审计报告、财政评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。

三层依据叠在一起，方向是一致的——审计是行政监督，结算归民事合同，两码事。

今年6月30日，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）正式施行。第十三条把这个问题从“理论上不该”变成了“法官直接可以不支持”。

这层纸终于被捅破了。

合同里没写“以审计结果为准”的，发包人拿着审计报告来压价，法院直接不予支持。 这不是建议，是裁判规则。

就算合同写了，也拖不死人。 解释二给“合理期限”设了硬边界：合同约定了期限的，从约定；没约定的，由法院酌定，但最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。而且前提是“非因承包人原因”——你配合了审计，审计还出不来，承包人就有权在诉讼中申请司法鉴定，法院应予准许。

还有一个很多人忽略的口子：承包人有证据证明审计结论跟施工合同约定明显不符的，也可以在诉讼中申请司法鉴定。这意味着“以审计为准”的合同条款不是尚方宝剑，审计不能背离合同任性核减。

三层规则叠在一起，核心就一句话：审计是监督财政资金的工具，不是拖欠工程款的挡箭牌。

实务中，审计机关直接介入工程结算的乱象，说到底是一种角色错位。

有个比喻我一直跟客户讲：审计局是“看门人”，不是“定价官”。看门人的职责是看看这栋楼里的钱有没有被乱花，但他不能跑到别人的买卖合同里，告诉卖家这个货只能卖这个价。

如果审计局可以直接决定施工单位拿多少钱，那还要建设单位干什么？城投公司、建设局这些业主单位的存在意义是什么？审计局直接做业主不就行了？

但它不能做业主。业主是要承担民事责任的，要签合同的，要被承包人起诉的。审计局承担不了这些，也不该承担。

行政权不能替代民事权，监督者不能替代被监督者行使合同权利。这是底线。

对建设单位来说，如果你确实希望以审计结果作为结算依据，必须在合同里明确约定。这是司法解释二留给你的唯一通道。但约定的时候要想清楚：一旦约定了，你就得受“合理期限（无约定时最长一年）”的约束，不能无限期拖延；同时，如果审计结论明显跟合同对不上，承包人是可以申请司法鉴定的，你未必能占到便宜。

对施工单位来说，签约时看到“以审计结果为准”“以财政评审结论为准”这类条款，要高度警惕。这意味着你放弃了部分定价自主权。如果不得不签，尽量争取加入“合理期限”和“明显不符可鉴定”的对等条款。

更重要的是：竣工后及时提交结算文件，留存送达证据。 司法解释二的一年期限，从你提交那天开始算。这个倒计时是你的护身符。

一个健康的政府投资工程治理体系，需要三种权力各归其位：投资主管部门管概算，建设单位管执行，审计机关管监督。

审计机关如果跳过建设单位直接管施工单位，不仅违背了审计法的立法本意，也破坏了民法典确立的合同相对性。法释〔2026〕12号的出台，正是要把这条边界重新刻清楚。

让监督的归监督，让合同的归合同。这不仅是法治的要求，也是营商环境最基本的体面。